Счетная палата РФ проверила реализацию проекта «Сохранение и использование культурного наследия в России».
«Хранители Наследия»
Если вы и не подозреваете, что в нашей стране уже почти десять лет реализуется проект «Сохранение и использование культурного наследия в России» – значит, вы позабыли или не видели нашу августовскую публикацию 2018 года. А между тем это, что особо интересно, – международный проект, который стартовал еще в 2011 году и идет своим чередом, невзирая ни на какие обострения международных отношений, санкции и контрсанкции. Его цель – не только сохранение конкретных объектов российского культурного наследия, но и «повышение институционального потенциала регионов в сфере управления» памятниками истории и культуры.
Проект реализуется в четырех регионах России – Ленинградской, Псковской, Новгородской и Тверской областях – с привлечением средств Международного Банка реконструкции и развития (МБРР). Срок реализации проекта – 11 лет, дата окончания – 30 июня 2022 года. Первоначально общая стоимость проекта составляла 250,5 млн долларов, из которых 100 млн – заемные средства МБРР и 150,5 млн долларов – софинансирование Российской Федерации. Впоследствии сумма увеличилась за счет роста объема софинансирования Российской Федерации и составила 313,7 млн долларов США. Таким образом, доля софинансирования России в общем объеме Проекта увеличилась с 60,1 до 68,2 %.
С 1 июля по 13 декабря 2019 года Счетная палата России проводила проверку реализации проекта в 2014–2019 гг.
Материалы и выводы проверки в марте 2020 года официально опубликованы Счетной палатой. Предлагаем читателям с ними ознакомиться в нашем сокращенном изложении.
Бухгалтерия проекта
Соглашение с МБРР о займе No 7999-RU для финансирования проекта «Сохранение и использование культурного наследия в России» было подписано Минфином и Минкультуры России в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 21 февраля 2011 г. Оператором проекта с российской стороны является Фонд инвестиционных проектов Санкт-Петербурга (ФИСП). Минкультуры РФ утверждает план проекта и план закупок, разрабатываемый ФИСП. Контроль за целевым расходованием средств проекта осуществляют Минфин и Минкультуры. Минкультуры РФ обязано обеспечить эффективное использование средств проекта. Координацию работ по реализации проекта осуществляет Межведомственная комиссия (МВК), в состав которой входят представители Минкультуры, Минфина и Минэкономразвития.
Всего за период с 29 июня 2011 года по 31 октября 2019 года на счета ФИСП поступило 12 млрд 405,4 млн рублей, что составило 233,6 млн долларов США, в том числе: средства займа – 80,2 млн долларов или 4 млрд 16,1 млн рублей; софинансирование из федерального бюджета – 153,4 млн долларов, или 8 млрд 389,3 млн рублей. (Для нашей реставрации это весьма крупные суммы: за неполные 9 лет – почти 12 с половиной млрд рублей. То есть два годовых реставрационных бюджета России по ФЦП «Культура России». И это не на сотни и не на тысячи, а на 14 объектов культурного наследия – Ред.).
Путевой дворец в Твери, реставрированный в рамках совместного проекта с МБРР, торжественно открыт в декабре 2017 года
География проекта
Первоначально реставрационные работы за счет средств проекта предполагалось развернуть на 14 объектах культурного наследия. Их перечень был одобрен МВК. Завершены работы на четырех из 14 объектов. (О многих из них «Хранители Наследия» в разное время рассказывали; методики и качество реставрации на некоторых объектах вызывали протесты и критику экспертов и общественности – Ред.).
Объекты (подпроекты) проекта:
1. «Тверской императорский Путевой дворец» (Тверь) – работы завершены в 2015 году;
2. «Музейный квартал» (Псков);
3. «Ансамбль Псковского Кремля: Варлаамовский угол (башни и стены Окольного города)» (Псков);
4. «Двор Постникова» (Псков);
5. «Реставрация почтовой станции в д. Выра (Музей «Дом станционного смотрителя»)» (Ленинградская область, Гатчинский район, д. Выра);
6. «Реставрация архитектурного садово-паркового комплекса «Усадьба Монрепо» (Ленинградская область, г. Выборг);
7. «Реставрация объектов музея «Выборгский замок» (Ленинградская область, г. Выборг);
Реставрация Выборгского замка вызывала критику городской общественности
8. «Реставрация Белой (Алексеевской) башни Великого Новгорода и создание музейной экспозиции «Оборонительные сооружения древнего города» (Великий Новгород) – работы завершены в 2017 году;
9. «Проведение реставрационных работ с консервацией и приспособлением для экскурсионного показа руин церкви Благовещения на Городище» (Великий Новгород) – работы завершены в 2018 году;
10. «Комплексная реставрация Музея народного деревянного зодчества «Витославлицы» (Великий Новгород);
11. «Реставрация Ансамбля Путевого дворца: Путевой дворец, амбар каменный; ограда с воротами; усадебный парк; фруктовый сад» (Новгородская область, Шимский район, д. Коростынь) – работы завершены в 2019 году.
Путевой дворец в Коростыни, отреставрированный за счет средств проекта
(Еще три реставрационных «подпроекта» (см. ниже) были начаты и профинансированы, но затем исключены из проекта решением МВК – Ред.).
Кроме того:
в стадии реализации находится подпроект «Строительство Многофункционального музейного центра» (Ленинградская область, Гатчинский район, с. Рождествено), работы по которому были остановлены в январе 2019 года;
в 2011–2019 годах Минкультуры России было проведено пять конкурсов» «малых подпроектов» в тех же четырех областях России, и было решено принять к финансированию 76 «малых подпроектов», из которых завершены 47.
Закупки проекта: систематическое неисполнение плана
Анализ отчетов Минкультуры России о выполнении планов закупок за 2014–2018 годы привели Счетную палату к выводу, что планы закупок ФИСП ежегодно не выполнялись.
«В 2014 году ФИСП в установленный планом закупок срок не опубликованы объявления о конкурсах и не выпущена конкурсная документация по трем контрактам на сумму 40,01 млн долларов США; не обеспечено подписание шести контрактов на сумму 2,44 млн долларов США и завершение трех контрактов на сумму 3,47 млн долларов США.
В 2015 году в установленный планом закупок срок не обеспечено одобрение МБРР технических заданий по семи контрактам на сумму 93,037 млн долларов США; не выпущена тендерная документация по трем контрактам на сумму 21,32 млн долларов США; не обеспечено получение согласования МБРР на оценку полученных предложений по трем контрактам на сумму 46,50 млн долларов США; не обеспечено подписание двух контрактов на сумму 0,056 млн долларов США и завершение одного контракта на сумму 0,368 млн долларов США.
В 2016 году в установленный планом закупок срок не осуществлено вскрытие предложений по пяти контрактам на сумму 22,83 млн долларов США; не выпущена тендерная документация по трем контрактам на сумму 12,872 млн долларов США; не опубликованы объявления по двум контрактам на сумму 12,396 млн долларов США; не обеспечено подписание одного контракта на сумму 0,207 млн долларов США и завершение двух контрактов на сумму 3,613 млн долларов США.
В 2017 году в установленный планом закупок срок не обеспечено подписание 11 контрактов на сумму 30,324 млн долларов США и завершение 10 контрактов на сумму 10,421 млн долларов США.
В 2018 году в установленный планом закупок срок не обеспечено завершение шести контрактов на сумму 7,109 млн долларов США.
В результате сроки исполнения по 41 заключенному контракту из 56 контрактов, предусмотренных планом закупок в 2014 году, не соответствовали установленным планом закупок срокам завершения контракта, а именно: были превышены на срок до 1 года – по 7 контрактам, от 1 года до 2 лет – по 7 контрактам, от 2 до 3 лет – по 6 контрактам, от 3 до 4 лет – по 18 контрактам, свыше 4 лет – по 3 контрактам.
Таким образом, проект реализуется с отставанием от установленных сроков, в том числе по причине систематического неисполнения планов закупок, что отрицательно отражается на его эффективности и результативности».
Три исключения из проекта: 120 миллионов на ветер?
«Общая оценочная стоимость контрактов, предусмотренная в плане закупок на 2019 год, – отмечает Счетная палата, – сократилась относительно общей стоимости контрактов, предусмотренной в плане закупок на 2018 год, на 3 739,9 млн рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета на 3 630,7 млн рублей».
Основной причиной этого сокращения стало исключение из плана закупок, утвержденного в 2019 году, трех подпроектов по реставрации объектов культурного наследия. Это Покровская башня Окольного города во Пскове, Музей-усадьба Приютино в Ленинградской области и здание Дворянского собрания в Великом Новгороде. Это сократило проект сразу на 3 млрд 494,1 млн рублей, в том числе 2 млрд 763,8 млн рублей из федерального бюджета.
Счетная палата указывает, что это решение было принято «в соответствии с протоколом заседания МВК от 20 декабря 2018 г. No 19 в связи с сокращением финансирования мероприятий проекта со стороны Российской Федерации, а также, учитывая решение совещания у министра культуры Российской Федерации В.Р.Мединского (протокол от 19 сентября 2018 г. No П-115)».
При этом было известно, что проекты реставрации и тендерная документация по реставрации этих объектов уже разрабатывались на средства МБРР и федерального бюджета.
Здание Дворянского собрания в Новгороде. Исключено из проекта. На проектирование реставрации потрачено 54,9 млн руб.
Контракт на проектирование реставрации здания Дворянского собрания в Новгороде был заключен 31 октября 2014 г. между ФИСП и консорциумом в составе ООО «Рест-Арт» и АО «Ренессанс-Реставрация» – на сумму 61,0 млн рублей. По первым 4 этапам контракта ФИСП принял выполненные работы и выплатил исполнителям 54,9 млн рублей.
Как отмечает Счетная палата, «не определен источник финансирования работ по осуществлению реставрации объекта культурного наследия и не ведутся работы по реставрации». Средства в сумме 54,9 млн рублей (в том числе 22,2 млн рублей – за счет средств займа и 32,6 млн рублей – за счет софинансирования из федерального бюджета), «использованы без достижения запланированного результата».
Покровская башня Окольного города во Пскове. Исключена из проекта. На проектирование реставрации потрачено 27,5 млн руб.
Та же ситуация и с Покровской башней во Пскове. Контракт «на оказание консультационных (! – Ред.) услуг по разработке научно-проектной документации и технической части предквалификационной и тендерной документации по реставрации» Покровской башни и Музейного квартала был заключен 28 февраля 2013 г. между ФИСП и консорциумом в составе ООО «ПЛАНАРХ» и акционерного общества «Т.Е.К.Н.И.К.» (Италия) – на сумму 729,24 тыс. долларов США. Фактическая стоимость принятых и оплаченных ФИСП проектных работ по Покровской башне составила 27,5 млн рублей (в том числе средств займа МБРР – 10,3 млн рублей, из федерального бюджета – 17,2 млн рублей). Эти средства, согласно выводам Счетной палаты, также «использованы без достижения запланированного результата».
Музейная усадьба Приютино. Исключена из проекта. На проектирование реставрации потрачено 38 млн руб.
Что касается музея-усадьбы Приютино, то контракт на проектирование ее реставрации от 10 ноября 2014 г. был заключен между ФИСП и консорциумом в составе ЗАО «Новая Эра» и ООО «Архитектурное бюро Литейная часть – 91» – на сумму 38,0 млн рублей. По состоянию на на 16 октября 2019 г. работы исполнителями не были завершены, но все деньги им оказались ФИСП выплачены. «Расходы в объеме 38,0 млн рублей (в том числе 15,0 млн рублей – за счет средств займа и 23,0 млн рублей – за счет софинансирования из федерального бюджета) использованы без достижения запланированного результата», – заключает Счетная палата.
И делает общий вывод: «Принятие МВК управленческого решения об исключении указанных трех подпроектов из проекта привело к тому, что разработанная в целях их реализации научно-проектная документация осталась невостребованной, что свидетельствует о неэффективном использовании ресурсов в объеме 120,4 млн рублей, созданных как за счет средств займа МБРР (47,6 млн рублей), так и за счет средств федерального бюджета (72,8 млн рублей)».
Многострадальный музейный центр: аттракцион щедрости ФИСП
Строительству Многофункционального музейного центра (ММЦ) в Гатчинском районе Ленинградской области посвящен особый раздел в отчете Счетной палаты. Здесь стоит обратить внимание на странную щедрость (за государственный счет, разумеется) ФИСП, который то оплачивает еще не выполненные работы, то даже не требует с подрядчика неустойку, то не заботится о получении выплат по банковской гарантии. С чего бы?
Как установила Счетная палата, контракт (от 27 апреля 2016 г.) на строительство ММЦ был заключен между ФИСП, ГБУК Ленинградской области «Музейное агентство» и ОАО «Метрострой» из Санкт-Петербурга. За 2 млрд 376,9 млн рублей подрядчик должен был завершить работу 30 июня 2019 года.
Однако вместо этого «работы, начатые в июле 2016 года, с января 2019 года были полностью прекращены». Как подчеркивает Счетная палата, «ФИСП как заказчиком не обеспечена консервация объекта капитального строительства после приостановления работ».
По состоянию на июль 2019 года работы по строительству ММЦ были выполнены на 30,1 % в объеме 792,3 млн рублей, а «фактически оплачено – 934,7 млн рублей» (за счет займа МБРР – 66,5 млн рублей, из федерального бюджета – 868,2 млн рублей).
При этом ФИСП, подчеркивает Счетная палата, не направил подрядчику уведомление о необходимости оплаты неустойки и даже не начислил эту неустойку. «В результате объем неполученных доходов ФИСП по состоянию на 1 ноября 2019 года составил 146,2 млн рублей (расчетно)».
Согласно отчету Счетной палаты, ФИСП также не направил требования в ПАО «ОФК Банк» «о необходимости уплаты денежной суммы по гарантии в связи с нарушением подрядчиком ОАО «Метрострой» срока завершения работ на объекте. В результате ФИСП не получены выплаты по указанной банковской гарантии, объем неполученных доходов составил 113,5 млн рублей».
Счетная палата констатирует, что «более 10 месяцев на объекте строительства (ММЦ) не велись работы по контракту от 27 апреля 2016 года и существовал риск утраты объекта строительства».
В октябре 2019 года, после вмешательства Минкультуры РФ и согласования с МБРР, контракт с ОАО «Метрострой» был расторгнут и заключен новый – на «завершение строительства Многофункционального Музейного Центра (ММЦ)» – с ООО «Вертикаль» на сумму 1 млрд 662,13 млн рублей (так что общая стоимость возведения объекта не изменилась). Новый подрядчик, как добрый волшебник из сказки, обязался завершить строительство ММЦ, устранить все недостатки и даже возвратить сумму непогашенного аванса по контракту с ОАО «Метрострой» в размере 142,4 млн рублей.
В ответ ФИСП «перечислил ООО «Вертикаль» аванс в размере 166,2 млн рублей».
Себя не обидели
Общие затраты на реставрацию памятников, как мы видели, в проекте сокращались, а вот расходы на обеспечение работы оператора проекта ФИСП – росли.
Как свидетельствует Счетная палата, «в структуре уточненного бюджета проекта операционные расходы (расходы на обеспечение работы ФИСП) составили 4,5 % от общего объема расходов по проекту». «По состоянию на 31 октября 2019 года сумма операционных расходов составила 496,5 млн рублей, или 9 656,7 тыс. долларов США, в том числе: за счет средств займа – 4 954,97 тыс. долларов США (51,31 %); за счет софинансирования из федерального бюджета – 4 701,73 тыс. долларов США (48,69 %)».
«Таким образом, объем средств, предусмотренный на операционные расходы, увеличился с 5 500,0 тыс. долларов США до 14 199,6 тыс. долларов США, то есть в 2,6 раза, за счет увеличения доли софинансирования расходов из федерального бюджета с 0 % с 10 июня 2011 года до 88,0 % с 1 января 2018 года».
Согласно этим данным, получается, что из 317, 7 млн долларов общего бюджета проекта более 14 млн долларов ФИСП потратил на собственные нужды.
Согласно отчету Счетной палаты, «основной объем от 70,0 % в 2011–2013 годах до 83,7 % в 2016 году в составе операционных расходов ФИСП составили расходы на оплату труда сотрудников, которые увеличились почти в 2 раза, с 35,6 млн рублей в 2014 году до 70,2 млн рублей в 2018 году».
Перевыполнение показателей, отсутствие идей, неиспользованные возможности
Зато «оценка влияния результатов реализации проекта на повышение институционального потенциала регионов в сфере управления объектами культурного наследия» привела Счетную палату к позитивным выводам.
«В 2016–2018 годах целевые значения показателя «Количество посетителей в отобранных объектах культурного наследия и учреждениях культуры» были перевыполнены». Например, в 2018 году «при плане 20 % достигнуто значение 69,5 % по объектам всех подпроектов, в том числе: 92 % – по крупным подпроектам и 47 % – по небольшим местным подпроектам».
Целевое значение «более 65 % респондентов удовлетворены результатами» к 2017 году доведено до 87,7 %.
В 2013–2016 гг. в рамках проекта обучение по двум программам тренинга «Управление инвестициями» и «Управление музейными коллекциями» проводилось два раза. «Общее число обученных представителей учреждений культуры, региональных и местных администраций Ленинградской, Псковской, Новгородской и Тверской областей составило 780 человек».
Как сообщает Счетная палата, «в рамках мероприятий по повышению институционального потенциала 10 июня 2015 года в г. Санкт-Петербурге был проведен Межрегиональный туристический форум. По итогам форума были сформулированы идеи четырех межрегиональных туристических маршрутов, что послужило расширению партнерства между участвующими регионами и разработке туристического продукта для Северо-Западного региона России. Однако, по мнению консультанта, проводившего форум, разработанные проекты имеют ограничения в связи с отсутствием идей для комплексного потребления со стороны предложенных целевых аудиторий».
Более того, «согласно представленным к проверке материалам предлагаемые проектом возможности по созданию комплексного культурно-туристического продукта в северо-западной части России регионами – участниками проекта не используются».
Однако общий вывод Счетной палаты таков: «Реализация проекта положительно повлияла на развитие институционального потенциала регионов в сфере управления объектами культурного наследия и содействовала социально-экономическому развитию Ленинградской, Псковской, Новгородской и Тверской областей».
Рекомендации Счетной палаты
По итогам расследования Счетная палата РФ выдвинула такие предложения:
1. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
2. Направить информационное письмо в Министерство финансов Российской Федерации.
3. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации Министру культуры Российской Федерации.
Не вполне понятно, почему среди адресатов отсутствует прокуратура. В конце концов, читателям из Правительства РФ, Минфина, Минкультуры и МБРР также должно быть интересно, почему средства столь значимого международного проекта по сохранению российского наследия расходуются именно так.
Заглавное фото: главный дом усадьбы Монрепо под Выборгом. В ходе реставрации полностью разобран летом 2019 года, невзирая на протесты экспертов ВООПИК и ИКОМОС, Россия.
Иллюстрации: Счетная палата РФ; открытые источники
Источник: Хранители Наследия
